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外部制约既包括人大、法院、检察等其他国家机关的制约，也包括公民个人、NGO、NPO及舆论、媒体的社会制约。

尽管这些白色腐败给法治权威带来严重损害，给国家和人民造成莫大损失，但那些责任人却往往仍然相安无事甚至得以升迁。[⑥] 对此，有人认为：公民参与立法作为一项制度，或者是一个新的立法阶段，其评价标准不应当是实体意义，而应当是程序意义、制度意义。

地方行政规范制定中的注重效益原则，就收益上说，就是要求所制定的地方行政规范要有利于行政管理治者履行职责，对社会调整要有良好的实际效用。其内容包括两个方面：首先要求所制定的地方行政规范应当与其上位法一脉相承、不相抵触。因地方行政规范作为具体行政行为的依据而发生行政争议的，可在提起行政复议时向复议机关一并提出审查申请。而对于合法的规范性行政文件，是应当用、必须用，这已是适用而不只是参照。像这样在一片反对声中依然做出涨价决定的所谓价格听证，只会给那些长官意志披上一层尊重社情民意的合法外衣，难怪被媒体斥之为将听证当作遮羞布。

而在机关领导被追究主管责任的同时又由其去追究其他责任人员，不论是从情理上还是追究结果上，应该说是不太公允的。即对于已被确认为违法地方行政规范，由该文件的制定机关依法主动或根据赔偿权利人的申请按照国家规定的标准予以理赔，并允许赔偿权利人提起行政赔偿复议或行政赔偿诉讼。4，法律的生命应该遵循探效逻辑，法律的成长应该遵循演绎逻辑。

[7] 考夫曼、哈斯默尔主编：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，法律出版社，2002年。[21] 阿蒂亚、萨默斯：《英美法中的形式与实质》，金敏、陈林林、王笑红译，中国政法大学出版社，2005年。可以说，法律人是两耳不闻社会事，一心只看实在法。[9]法律经济学在法学中的地位大大扩展了社会科学研究法学的范围。

一方面，法律人必须走向自治，所以教义法学必须成为法律人的思维方式。[18]我们将此命题称为霍姆斯经济学统计学命题，相应前面的命题可以称为霍姆斯逻辑经验命题。

法治即规则之治的预设是社会的相对稳定性和社会关系的同质性，它意味着某一时代社会经验的不变性。波斯纳激烈抨击教义法学，但是他客观描述了美国法律界的现状：美国的法律专业人员将法律看作是一个逻辑概念的自主体，而不是一种社会政策的工具。[7]教义法学就是将实在法作为像《圣经》一样的经典出发。自然科学除了理解世界之外就是用于改造自然，社会科学除了描述、解释和预测社会，更重要在于改良社会。

霍姆斯在《普通法》中有一句名言：法律的生命是经验，不是逻辑司法实务中，若年轻的承办检察官在办案中遇有疑问或对案件定性把握不准，主动向主任检察官请教、求援的，则根据疑问排除不法的原则[8]，例外地允许主任检察官行使定案权。由此可见，在台湾地区的检察体制中，主任检察官办案组并不是作为一级办案组织来设计和定位的，其办案主体仍然是检察官，办案组织形式是独任制，所谓组其实是其内设机构，主任检察官则是该机构之行政负责人。然而，从同样实行主任检察官制度的日本、韩国以及我国台湾地区的作法来看，检察官、主任检察官和检察长之间虽亦为上、下级关系，但却不是单方面的服从关系。

一般认为，该权力具有两项功能：一是统一法律解释适用，避免个案检察官法律见解歧异。此后，这一制度定位获得了理论界和实务界的普遍认可。

五、人民陈诉案件之调查及拟议。第二种是，对疑难复杂（高风险）案件由主任检察官亲自办理，办案组其他成员完成辅助工作，主任检察官提出审查意见后直接提交分管检察长审批决定，对依照刑事诉讼法等法律制度规定需提请本院检察委员会讨论的，由分管检察长提出提交院检察委员会讨论决定。

但在目前，除了检察委员会作为最高业务决策机构的办案组织性质较为明确外，各级检察机关的基本办案组织尚无法律明确规定。但若承办人、主任检察官坚持自己的意见，而检察长行使了职务收取权和移转权的，则检察长承担相应的责任。刑事诉讼法（上册总论编）[M].北京：中国人民大学出版社，2005：111.） [9]检察机关上、下级之间的这种沟通、劝告、说服非常重要，它可以软化法律上等级森严的命令服从关系，转变为平等的商谈合意关系。主任检察官制度，在日本、韩国以及我国台湾地区，并不是作为一级办案组织来设定的，而是检察机关的一种内设机构，类似于法院内设的各业务庭。基于此，笔者建议，在正式实行主任检察官制度之前，应当先行修改《人民检察院组织法》和《检察官法》，通过修法明文赋予检察长以职务收取权和移转权，明确设定检察长行使职务收取权和移转权的条件、程序[10]，再在主任检察官制度改革方案中注入这一剂润滑剂，从而将承办检察官、主任检察官和检察长三者的关系调整为：一般案件，由检察官承办，承办检察官对案件的处理结果必须报主任检察官审查，主任检察官不同意承办人意见的，可提交主管副检察长决定，主管副检察长不同意承办人意见，而承办人又坚持自己意见的，主管副检察长报检察长决定行使职务收取权和移转权，将案件移交其他检察官办理。同时，在相关责任机制构建上，也不应当一味强调主任检察官作为办案第一责任人，而应当根据权责一致原则，具体设计办案责任的承担：原则上谁办案谁负责，既然承办人的办案独立性已经得到充分保障，那么办案责任原则上应当由承办人自行承担。

但从前文分析可以看出，检察长的职务收取权和移转权，还具有协调、平衡检察一体和检察独立原则的功能，正是因为这一权力的存在，使检察长在处理上、下级关系以及检察一体与检察独立的关系时，有了回旋的余地而游刃有余，实际上起到了一种平衡器、润滑剂的作用。正因为如此，自主任检察官制度改革问世以来，理论界和实务界一片叫好之声，鲜有人提出质疑。

日本国检察制度[J].北京：商务印书馆，2003：29.） [10]关于职务收取权和移转权行使的条件和程序，不属于本文论述的重点，在此不予详述，笔者另有专文予以论述。http：//www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201202/t20120217_806964.html） [4]实践中有两种模式：第一种是主任检察官审批决定制，对一般的（低风险）案件由主任检察官办理并决定，或者由具有检察官资格的承办人员办理，并出具审查意见，由主任检察官审批。

然而，试点中的主任检察官制度，却在撇清了主任检察官组与科、处、局等内设机构的关系，否定了科、处、局长案件审批权的同时，又再次赋予主任检察官审批、决定案件的权力，这无异于又走回到案件审批制的老路。  三、改革的路径选择有误：主任检察官制度缺乏润滑剂、平衡器 检察改革难，难就难在检察官本身兼具行政与司法双重属性，其中，行政属性要求整个检察体系形成上命下从、上下一体的金字塔型阶层结构，即施行检察一体原则，但其司法属性又要求这个阶层中的每一个个体对于上级保持相对的独立性，即奉行检察独立原则。

  万毅，法学博士，四川大学法学院教授、博士生导师，主要研究领域为刑事诉讼法、司法制度以及证据法学。换言之，在主任检察官与组内其他检察官的权责关系上，主任检察官系办案责任人同时亦居于领导地位，他对本组内其他检察官承办的案件享有决定权，而其他检察官则仅享有办案权而无定案权。根据这一制度，一个案件要经过承办人提出初步意见、部门负责人审核以及检察长或检委会讨论决定三个环节，才能形成最后的结论。最高人民检察院2013年12月发布的《检察官办案责任制改革试点方案》中也明确提出，主任检察官制度改革的主要目标和内容之一是建立办案组织，整合内设机构，探索设立相应的主任检察官办公室{5}。

因此，笔者认为，我国检察机关办案体制改革的关键是逐步弱化直至废除层级审批制，还（定案）权于承办人，使承办人作为独任制检察官既能办案也能定案。[6]（台湾地区法务部，检察改革白皮书[M].1999（3））。

三、本组检察官承办案件行政文稿之审核或决行。具体而言，如果承办检察官决定要实施搜查、扣押的，主任检察官可以在搜查的技巧和策略上进行指导、指挥，也可以调配检力予以配合、支援，但搜查、扣押的法律处分，仍然要由承办检察官自行作出。

有鉴于此，笔者特地撰写本文试图厘清主任检察官制度改革中涉及的若干基本理论问题，以期通过理论层面的研讨和辩论，校正改革中的一些错误认识和错误作法，推动改革中的主任检察官制度进一步发展、完善。从目前各地检察机关的试点方案来看，虽然采用的名称不一，如有的称主任检察官组，有的则称主任检察官办公室，但无一例外在组织结构上都是由一名主任检察官牵头，整合部分检察官和检察官助理，从而形成一个相对固定、独立的办案组[1]，而主任检察官则被定位为该办案组的负责人及办案第一责任人。

二、本组检察官办案书类之审核。检察官在检察事务方面，是具有自己决定和表示国家意志的独立机关，而不是唯上司之命的行使检察权。所谓职务收取权和移转权，是指检察长有权亲自处理所属检察官的事务，并有权将该事务转交其所属其他检察官处理{12}。问题是，一体与独立，本系两种对立、冲突的权力配置和运作模式，而今检察官却要集两者于一身，制度上如何平衡、协调，遂成为检察改革最大之难题，亦为检察改革永恒之主题。

由于检察机关本身奉行检察一体原则，因而，检察机关办案不宜也不能采用合议制，只能采用独任制，亦因此，独任制检察官就是检察机关的基本办案组织，在我国检察实务中长期以来实行的承办人制度，实际上就是独任制检察官运作的具体形式[3]。换言之，主任检察官并不享有定案权，办案权和定案权都掌握在承办检察官手中，主任检察官仅享有审查权和异议权，制度上之所以如此设计，主要是基于对检察独立原则和检察官独任制的尊重。

  【参考文献】 {1}徐盈雁，许一航.最高检在7个省份17个检察院试点检察官办案责任制[N].检察日报，2013-12-27. {2}{5}陈菲.最高检：检察机关将试点开展检察官办案责任制改革[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2013-12/26/c_118726947.htm.新华网，2013-12-26. {3}潘祖全.主任检察官制度的实践探索[J].人民检察，2013（10）. {4}利于专业化分工：陈旭代表建议设立主任检察官制度〔EB/OL〕.http：//www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2013-03/15/content_4276892.htm. {6}樊崇义.刑事诉讼法学[M].北京：法律出版社，2013：109. {7}（日）法务省刑事局编.日本检察讲义[M].杨磊等译.北京：中国检察出版社，1990：18. {8}林捷.韩剧中的检察官[N].检察日报，2007-07-20. {9}{10}陈宝富.探索主任检察官办案组织制度[N].检察日报，2013-04-02. {11}裘索.日本国检察制度[M].北京：商务印书馆，2003：29. {12}黄朝义.刑事诉讼法[M].东京：一品文化出版社，2006：70. {13}林钰雄.刑事诉讼法（上册总论编）[M].北京：中国人民大学出版社，2005：112. {14}魏武.法德检察制度[M].北京：中国检察出版社，2008：173. 进入专题： 检察改革 检察官 主任检察官 办案组织 检察长 。）对于主任检察官亲自办理案件的情形，此时的主任检察官实际上就是承办人，因此，仍然是一种承办人制，即独任制检察官。

对于法院而言，就是具体行使审判权的主体，根据《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》的有关规定，我国的刑事审判组织包括合议庭、独任庭审判员和审判委员会三种[2]。从目前各地检察机关的主任检察官制度改革试点方案来看，对主任检官的权力配置，基本也是按照上述逻辑展开的，即主任检察官作为主任检察官组（或办公室）的负责人，普遍被赋予了三项权限：一是指导办案，二是组织案件讨论，三是决定案件处理{9}。